Pannelli solari sul tetto dell’edificio: quando serve l’autorizzazione paesaggistica? Come opporsi al diniego di rilascio del Comune e della Soprintendenza.
Vorresti installare dei pannelli fotovoltaici sul tetto di casa o del palazzo condominiale ma vivi in una zona vincolata. Se il tuo immobile si trova in un centro storico oppure in un’area soggetta a tutela paesaggistica ci sono dei requisiti in più da rispettare rispetto alle aree prive di vincoli speciali. Ti abbiamo già parlato dell’installazione dei pannelli solari in un centro storico in un apposito articolo. Oggi ci dedicheremo in particolare al problema dell’impianto fotovoltaico in zona vincolata: si può installare?
In Italia molte aree sono sottoposte a vincolo paesaggistico per tutelare le bellezze naturali. Se vuoi installare un impianto fotovoltaico sul tetto di un edificio che rientra in queste zone devi chiedere un’autorizzazione paesaggistica al Comune o alla Regione. Sulla tua domanda deve esprimersi la Soprintendenza all’Archeologia, Belle Arti e Paesaggio. Spesso le Soprintendenze rilasciano parere negativo e l’Ente pubblico si conforma ad esso. Ma questa prassi può essere illegittima. In tali casi è opportuno impugnare il provvedimento di diniego al Tar, il Tribunale Amministrativo Regionale competente per territorio, per chiederne l’annullamento.
Tra poco vedremo che molte sentenze amministrative, specialmente le più recenti, danno ragione ai cittadini richiedenti. Così per effetto di queste pronunce si può installare l’impianto fotovoltaico in zona vincolata. Il motivo principale è che è cambiata la sensibilità collettiva: l’evoluzione degli stili costruttivi per effetto delle nuove tecnologie è ormai accettata dalla collettività. Per questo gli impianti che sfruttano le fonti di energia rinnovabile non incidono negativamente sul paesaggio, ma vengono considerati elementi normali del quadro ambientale.
Indice:
1 Impianti fotovoltaici in aree vincolate: quali permessi
2 L’autorizzazione paesaggistica
3 Il parere necessario della Soprintendenza
4 Installazione fotovoltaico: cosa fare se la richiesta è respinta
5 Autorizzazione paesaggistica negata: quali rimedi
6 Impianto fotovoltaico in zona vincolata: quando si può installare.
Impianti fotovoltaici in aree vincolate: quali permessi
La realizzazione di impianti fotovoltaici rientra per legge [1] nell’attività edilizia libera, che non richiede il preventivo rilascio di permesso a costruire o di altro titolo abilitativo. Occorrono, invece, specifici permessi se l’installazione (o la riparazione, sostituzione e rinnovamento) ricade negli «agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale» [2].
Oltre ai permessi necessari per questi centri storici, se l’impianto da installare ricade in un’area protetta, sulla quale è stato apposto dalla Pubblica Amministrazione un vincolo ambientale o paesaggistico, c’è lo specifico divieto [3] di modificazioni che rechino pregiudizio ai beni oggetto di protezione.
L’autorizzazione paesaggistica
L’autorizzazione paesaggistica è il provvedimento amministrativo necessario per edificare nelle aree protette, ove esiste un vincolo di tutela del paesaggio. Essa non è richiesta per gli interventi di manutenzione (ordinaria e straordinaria), di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici [4].
La richiesta di autorizzazione paesaggistica – da presentare, in base alle normative locali, al Comune o alla Regione – deve essere corredata da una relazione, redatta da un tecnico abilitato, che serve per valutare l’impatto ambientale delle opere da realizzare e la sua compatibilità con il quadro paesaggistico dell’area. Fino all’ottenimento dell’autorizzazione il privato non può eseguire i lavori.
Il parere necessario della Soprintendenza
L’Ente pubblico territoriale deve trasmettere l’istanza alla Soprintendenza all’Archeologia, Belle Arti e Paesaggio competente. Essa esprime entro 45 giorni un parere obbligatorio e che sarà vincolante [5] per il Comune o la Regione. Quindi se il parere sarà negativo l’Ente pubblico territoriale non potrà discostarsene e dovrà respingere la richiesta.
Se la Soprintendenza intende rilasciare un parere negativo deve inviare al richiedente un preavviso motivato. In questo caso la legge [6] ti consente di presentare osservazioni entro dieci giorni dal ricevimento dell’atto. È opportuno che a questa fase interlocutoria partecipi il tecnico progettista dell’impianto per fornire gli opportuni chiarimenti.
Installazione fotovoltaico: cosa fare se la richiesta è respinta
Avverso il provvedimento di diniego di autorizzazione all’installazione dell’impianto fotovoltaico puoi proporre ricorso al Tar. Potrai così far valere l’illegittimità dell’atto amministrativo e del parere negativo della Soprintendenza su cui esso si fonda. I motivi di ricorso più frequenti sono l’eccesso di potere per l’irragionevolezza della valutazione fatta dalla Soprintendenza, un travisamento dei fatti e delle risultanze tecniche, la carenza dell’istruttoria svolta dalla PA e l’eventuale disparità di trattamento rispetto a impianti analoghi già presenti in zona vincolata ed autorizzati.
Infatti il provvedimento amministrativo deve essere sorretto da un’adeguata motivazione e deve tener conto dello stato dei luoghi e dell’incidenza dell’impianto per esprimere un giudizio di compatibilità, o di incompatibilità delle opere che il privato richiede di realizzare. La giurisprudenza amministrativa richiede che il provvedimento di diniego indichi «i concreti elementi di fatto e di diritto ostativi alla realizzazione dell’intervento, in quanto pregiudizievoli alla tutela dell’interesse paesaggistico» [7].
«Le motivazioni dell’eventuale diniego (seppur parziale) di autorizzazione paesaggistica alla realizzazione di un impianto di energia da fonte rinnovabile devono essere particolarmente stringenti» – avvertono i giudici amministrativi [8]. Non possono, cioè, ridursi a formule di stile e «non è sufficiente che l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilevi una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica».
Autorizzazione paesaggistica negata: quali rimedi
Secondo le sentenze che abbiamo menzionato, se con la realizzazione dell’impianto manca una «compromissione dell’area protetta» il diniego di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica è illegittimo. I giudici amministrativi ricordano che «la produzione di energia elettrica da fonte solare è essa stessa attività che contribuisce, sia pur indirettamente, alla salvaguardia dei valori paesaggistici». Tutto ciò evidentemente incide sul giudizio di comparazione tra l’opera da autorizzare ed il quadro paesaggistico in cui si inserisce.
Non basta, dunque, alla Soprintendenza rilevare nella motivazione del diniego che gli impianti fotovoltaici rappresentano un elemento di novità nel paesaggio preesistente. «posto che in tal modo ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente quadro paesaggistico, sarebbe di per sé non autorizzabile».
Impianto fotovoltaico in zona vincolata: quando si può installare
Una recente sentenza del Tar Lombardia [9] ha posto l’accento sul cambiamento della «sensibilità collettiva verso l’utilizzo di energia da fonti rinnovabili»: ciò incide «inevitabilmente» sul modo in cui sono valutate le modifiche all’aspetto tradizionale dei luoghi. In concreto, secondo il Tar, occorre «focalizzare l’attenzione sulle modalità in cui i pannelli fotovoltaici sono inseriti negli edifici che li ospitano e nel paesaggio circostante».
Perciò, se il vincolo paesaggistico riguarda lo scenario nel quale l’edificio è inserito, le valutazioni della Soprintendenza circa la compatibilità paesistica «devono limitarsi a stabilire se le innovazioni percepite nel contesto siano fuori scala o dissonanti».
A tal proposito «risulta decisiva non tanto la superficie dei pannelli ma la qualità dei lavori di inserimento nella falda». Il Collegio ha dunque ritenuto che la visibilità dei pannelli fotovoltaici dall’esterno non è un fattore di disturbo ma costituisce «un’evoluzione dello stile costruttivo accettata dall’ordinamento e dalla sensibilità collettiva»: bisogna tener presente che oggi «queste tecnologie sono considerate ormai elementi normali del paesaggio». L’importante è – avverte la sentenza – che «non sia modificato l’aspetto esteriore complessivo dell’area circostante, paesisticamente vincolata».
In base a questa pronuncia, la semplice visibilità dell’impianto fotovoltaico non integra un’ipotesi di incompatibilità paesaggistica, ma va accettata come evoluzione dello stile costruttivo e della sensibilità sociale. Per questi motivi il diniego di rilascio dell’autorizzazione all’installazione è stato giudicato illegittimo ed è stato integralmente annullato.
Note:
[1] Art. 6, co. 2 – lett. d), D.P.R. n. 380/2001 e D.M. 2 aprile 2018.
[2] Art. 17 L. 6 agosto 1967, n. 765 e zona A) di cui al D.M. Lavori Pubblici 2 aprile 1968, n.1444.
[3] Art. 146 D.Lgs. 22.01.2004, n. 42.
[4] Art. 149, lett. a), D.Lgs. n. 42/2004.
[5] Art. 146, comma 5, D.Lgs. n. 42/2004.
[6] Art. 146, comma 8, D.Lgs. n. 42/2004 e art. 10 bis L. n. 241/90.
[7] Cons. Stato, sent. n. 2321 del 09.11.2016; Tar Milano sent. n. 1768 del 24.08.2017.
[8] Cons. Stato sent. n. 3696 del 09.06.2020 e n. 1201 del 23.03.2016.
[9] Tar Lombardia, Sez. Brescia, sent. n. 296 del 29.03.2021.